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在这一循环中，隐没于政体之后的主权权威，可在特定条件下由特定方式出场，由此保持了主权结构对治理结构的恒在压力，也避免了主权者出场的民粹风险和无组织化暴力。

该原理也被2014年我国《行政诉讼法》25条第1款所确认。[14]一个行为如果缺乏（外部）意思表示当然不具备法律效果，因为没有目的指向对象或目的对象仅仅是行政机关内部的行为，属于无法确定实际影响谁的权利义务，由于缺乏对象，根本无从谈起是否存在法律效果本身的问题，因而确定被诉行为的意思表示对象是判断被诉行为是否是行政行为的第一步。

[46]我国的行政行为构成要件理论最终更多依据的是德日学说而不是法国学说。[9]换言之，不实际影响权利义务的行为当然不是行政行为，只要一个行为是行政行为就必然产生实际影响权利义务的效果。如果从一个行为作出效果的角度来论证其是否实际影响公民权利义务，那么循环论证就必然出现，实际影响公民权利义务的行为是行政行为，行政行为必然实际影响公民权利义务，这不就是典型的循环论证吗？ 过去司法实务大量使用这种循环论证的方式来审查受案范围问题，从一个行为是否产生实际影响公民权利义务的效果来判断一个行为是否是行政行为。以下笔者先从受案范围的判断方法开始阐述。当然，判决并没有作这样的解释，其真实意思并不明朗。

换句话说，无论采用何种立场，都认可司法对行政垂直方向上的提前介入，其区别仅在与垂直介入强化的程度和方法而已。[43]该思路也无疑是正确的。二是不涉权利救济的批评建议。

执法监督包括两个层次：一是与法律执行权并行的法律监督。[28]但这并不意味着城市基层自治失去基础。在宪法体制中，唯有人大才能发挥这一功能。二是建立以劳动的社会贡献率为基准的收入分配基本格局，这是符合宪法经济正义的基础要求，亦是维系社会公平与市场活力的基础性协调机制。

三是作为组织（机构和职权体系）的国家。当代中国采取一统多元的立法体制，这是适应大规模多层级国家法治化治理的现实选择。

上位法没有规定，在不与上位法抵触的前提下，有权自主决定。这不遑说是一种深重的国家治理困境。[14]他形容道：政治就像一个生动的过程，它需要持续地对系统要素进行适宜的‘调整……调整至某种，例如最有益于总系统的状态，或者至少能够使总系统继续存续的状态。立法权限对应于立法主体在宪法体制中的职权定位，立法权限划分是立法体系有效运转的基础制度。

基于社会的复杂性和立法的相对笼统性，赋予行政和审判一定的规则创设权，但应注意二者的权限均为依据———它们无权自主创设分配权利义务的规则。国家作为革命伦理被构建，被赋予了终极价值。前者由市场机制型构，其功能在于经由互惠合作满足个体需求。此外，党的机构和国家机构的合署办公和职能整合、部分国家机构事实上的政治强势等问题，均在不同程度上加剧复杂性。

同时通过行政诉讼监督行政机关依法执法。其功能在于凝聚个体共识，整合个体力量，架构国家与公民的沟通桥梁。

这一循环结构，从公民和主权权威两端，对治理结构施加压力，试图克服治理结构可能陷入的理性牢笼。立法权和重大问题决策权属于人大。

在当代中国，如何在国家秩序的总体覆盖中释放社会力量，又要对日益多元的社会保持伸缩有度的适度整合，在维持其多样性的基础上将其协调并存于国家目标的统摄之下，构成宪法体制的重要议题。宪法体制经由主权结构的主权意志凝聚，汇聚了国家的基础共识，从而将社会共同体中的多元力量统合起来。但应注意，框架性的治理体系建设并非根本，因为改革开放后的常规化努力已经构造了相对完备的国家体制。主权借此传递权威，但不直接介入治理过程。近代以来民族兴亡的诸种变局与危局，无一不迫使着国家精神和国家能力朝向整体的凝聚。就此而言，对治理结构而言，应强化其回应功能，提高常规救济的纠纷解决能力。

还应注意，不合理的立法或公共政策，也会导致某个群体的利益受损，由此产生与自然弱势相对应的法律弱势。地方性法规除依据上位法进行执行性规定外，有权针对地方事务进行自主规定。

如果政府也把自身作为国家的代表，就可能遗忘国家体制内设置的对它的监督和纠错机制。公民的批评建议，一方面可汇聚为公众舆论，形成对治理结构的民意压力。

社会依然保持本体性的存在，既是国家秩序的原生力量，亦是国家秩序的解构力量。[15] 宪法是国家组织规则的规范化和体系化表达。

（二）治理结构的体系逻辑 彭真认为，政体选择的标准有三：一则在于落实主权结构，使全体人民更好地行使国家权力。民众通常关注结果，而不重视治理过程。在国家与社会的关系上，国家治理应与社会保持动态性同步。在此基础上，正视执政党意识形态对宪法序言的内化，确立执政党意识形态—国家目标—宪法价值体系—宪法规范体系的宪法解释和宪法实施结构，以立宪民主重塑执政意识形态，形成执政党与人民基于制宪程序的沟通，从而推进意识形态认同和宪法实施的双向互动。

对于经济建设而言，劳动创造价值，可谓常识。然而，将国家视为抽象整体，只能停留于正当性授权—行动的形式化传递，却无法使国家行动内在地受到正当性授权的制约与规范。

[9]国家中心主义以国家自主性、国家偏好、国家能力等概念设置将国家人格化，使国家成为一个能够战略性评估自身处境、进而根据自身利益最大化原则采取行动的单一行动者。一、整体性国家观念的误解 国家是每一个中国人构筑心灵秩序无法越过的情感意象。

将国家简化为国家机构，遮蔽了作为国家外在表征的国家机构体系内部不同机关、不同职权之间的宪法关联。这就决定了国家治理的一个重要面向，即如何以整体的国家结构设计和控制导引，将迥异乃至彼此对抗的不同行动选择整合成多样但却彼此协调的一系列必要反应，并将其置于整体国家目标的控制之下。

对应于此三种面向，宪法学关注的国家命题，也分为三个层次：一是国家正当性、国家形态、国家性质和国家目标等国家根本问题。当下的问题是，如何寻找到政治逻辑与法治逻辑的契合点，促成党内形式法治与实质法治的融合。而国家是复合群体，通过次级群体组织化来引导集体行为，体现集体意识，并由此形成决议，再将决议传递给其他机构来执行。贯通的中枢在于执政方式的现代转型，取决于主权结构嵌入宪法体制的三大议题： （一）政治协商与群众路线宪法化 社会主义协商民主是执政党凝聚人民意志的民主方式，主要包括政治协商和群众路线两大机制。

在制度上，由人大常委会进行的执法检查，既是执法监督机制，也是发现执法中的立法问题并将其与立法监督相衔接的机制。由此必然形成国家与社会的竞争和对抗。

在此意义上，国家治理体系和国家能力现代化建设，正是回应这一复杂议题的抓手。国家的公共性认知被相对化、碎片化，有关国家的理解难免表面化、肤浅化，亦由此趋向工具化、功利化。

它无权自主创设规则，这符合行政机关作为法律执行机关的宪法定位。因而，在现代资本主义体系发展到一定程度后，国家就从整体迈向了功能分化。